Educação Superior Comentada | A (im)possibilidade de credenciamento provisório de polos de apoio presencial pela Seres/MEC

Ano 5 - Nº 12 - 10 de maio de 2017

Na edição desta semana, o consultor jurídico da ABMES, Gustavo Fagundes, fala sobre as duas principais dúvidas que surgiram após a publicação da Portaria nº 347/2017 da Seres/MEC: o temor do credenciamento, ainda que provisório, indiscriminado de polos de apoio presencial e a questão da competência legal para a prática dos atos de aditamento ao credenciamento das instituições de ensino superior a serem atingidas

10/05/2017 | Por: Gustavo Fagundes | 346

Recebi uma série de questionamentos acerca do conteúdo da Portaria n° 347/2017, publicada recentemente pela Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (Seres/MEC) contemplando a possibilidade de credenciamento provisório de polos de apoio presencial em processos de aditamento ao ato de credenciamento institucional em tramitação regular perante o Ministério da Educação (MEC).

As dúvidas tinham, basicamente, dois focos principais, quais sejam, o temor do credenciamento indiscriminado dos referidos polos e a questão da competência legal para a prática dos atos de aditamento ao credenciamento das instituições de ensino superior a serem atingidas.

Em relação à primeira questão, entendo pertinente registrar que não será permitido o credenciamento provisório de polos de forma absolutamente discriminada, porquanto esta conduta excepcional somente será possível nos casos expressamente previstos pelo artigo 1º da referida Portaria, que estabelece:

“Art. 1º A Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (SERES) poderá expedir atos autorizativos em caráter provisório, para credenciamento de polos de apoio presencial, em processos de aditamento ao ato de credenciamento EaD, exclusivamente nos casos em que estes processos estejam em trâmite regular no Sistema e-MEC e em fase de Avaliação pelo INEP, há mais de 2 (dois) anos, sem realização da devida avaliação in loco, ou, há mais de 1 (um) ano, com, pelo menos, 4 (quatro) tentativas de constituição de comissões, sem realização de avaliação, comprovadas pela instituição.”

Podemos verificar, portanto, que a possibilidade excepcional do credenciamento provisório somente será crível naquelas situações em que a morosidade da tramitação processual e os entraves burocráticos estão trazendo prejuízos graves às instituições que solicitaram de forma regular o aditamento de seus atos de credenciamento institucional, de modo que somente poderão ocorrer nos processos que estejam em trâmite regular, estacionados na fase de avaliação pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) há mais de dois anos sem que tenha havido, ainda, a necessária avaliação in loco e, também, em que tenha havido pelo menos quatro tentativas de constituição da comissão de avaliação sem sucesso.

Ou seja, o credenciamento provisório, de caráter absolutamente excepcional, somente será possível naqueles processos que venham injustificadamente se arrastando, somente na fase de avaliação, há mais de dois anos, prazo este que, convenhamos, é um verdadeiro absurdo, uma afronta ao princípio da celeridade processual consagrado na Constituição Federal de 1988.

Além disso, os §§ 1º e 2º do referido artigo deixam evidente que será ato de caráter essencialmente provisório, com eficácia limitada ao prazo de conclusão do processo regular de aditamento ao ato de credenciamento, condicionado, portanto, à manutenção do protocolo e regular tramitação do processo até sua conclusão:

“Art. 1º. .....

§ 1º O ato de que trata o caput terá caráter provisório, até que seja concluído o processo e-MEC ao qual está relacionado, quando deverá ser publicada portaria definitiva.

§ 2º A validade do ato autorizativo provisório estará condicionado à manutenção do protocolo do processo e-MEC até sua conclusão.”

Com efeito, caso a instituição beneficiada promova o arquivamento do processo, o cancelamento de avaliação in loco designada ou mesmo venha a obter resultado insatisfatório na avaliação de polo provisoriamente credenciado, fatores estes que ensejem o indeferimento do aditamento pleiteado, deverá, imediatamente depois de publicado o ato definitivo, suspender o ingresso de novos estudantes, encerrar as atividades no endereço depois de conclusão dos estudos ou de efetivação da transferência dos estudantes regularmente matriculados, nos termos do artigo 2º da referida Portaria:

“Art. 2º Nos casos de arquivamento do processo ou cancelamento de avaliação in loco, pela instituição, bem como a obtenção de resultado insatisfatório da avaliação do polo credenciado provisoriamente, que resulte em indeferimento do pleito, a instituição deverá suspender, imediatamente após publicação do ato definitivo, novos ingressos no referido polo, devendo comunicar a SERES sobre o encerramento das atividades naquele endereço, que poderá se dar após conclusão dos estudos dos alunos matriculados ou transferência dos mesmos, sob pena de instauração de procedimento de supervisão pela SERES.“

O temor de credenciamentos provisórios sem critérios, portanto, parece efetivamente improcedente, pois as exigências para adoção desta medida excepcional estão traçados de forma absolutamente cristalina na Portaria n° 347/2017, destinando-se, de forma clara, a fazer cessar, ainda de que de forma provisória, com sua efetividade condicionada à conclusão com êxito do processo de aditamento ao ato de credenciamento, o prejuízo que vem sendo experimentado pelas instituições atingidas pela injustificável demora superior a dois anos para conclusão, pelo Inep, da fase de avaliação in loco dos polos de apoio presencial pretendidos.

Se a primeira questão, como visto, não demanda maiores controvertimentos, a segunda, ao contrário, se mostra menos cristalina.

Com efeito, o artigo 10 do Decreto n° 5.622/2006, ao regulamentar o artigo 80 da LDB, estabeleceu, claramente, a competência do Ministério da Educação para promover os atos de credenciamento de instituições para oferta de educação a distância, assim como determinou que a ampliação da abrangência de sua atuação deve ocorrer por aditamento ao ato de credenciamento, mediante aumento do número de polos de apoio presencial, nos exatos termos do referido dispositivo e seus §§ 3º e 4º, ambos incluídos pelo Decreto n° 6.303/2007, verbis:

“Art. 10.  Compete ao Ministério da Educação promover os atos de credenciamento de instituições para oferta de cursos e programas a distância para educação superior.

 .....

§ 3o  A instituição poderá requerer a ampliação da abrangência de atuação, por meio do aumento do número de pólos de apoio presencial, na forma de aditamento ao ato de credenciamento.

§ 4o  O pedido de aditamento será instruído com documentos que comprovem a existência de estrutura física e recursos humanos necessários e adequados ao funcionamento dos pólos, observados os referenciais de qualidade, comprovados em avaliação in loco.”

Neste mesmo compasso, o § 4º do artigo 10 do Decreto n° 5.773/2006 também deixa evidente a premissa de que qualquer modificação na forma de atuação das instituições de ensino superior quanto à abrangência geográfica de sua atuação somente será possível mediante aditamento do ato autorizativo originário:

“Art. 10. O funcionamento de instituição de educação superior e a oferta de curso superior dependem de ato autorizativo do Poder Público, nos termos deste Decreto.

.....

§ 4o Qualquer modificação na forma de atuação dos agentes da educação superior após a expedição do ato autorizativo, relativa à mantenedora, à abrangência geográfica das atividades, habilitações, vagas, endereço de oferta dos cursos ou qualquer outro elemento relevante para o exercício das funções educacionais, depende de modificação do ato autorizativo originário, que se processará na forma de pedido de aditamento.”

Como não poderia deixar de ser, a Portaria Normativa n° 40/2007, republicada em 2010, reitera o mesmo entendimento, prevendo, em seu artigo 19, §§ 1º e 2º, que os pressupostos que ensejaram a expedição do ato autorizativo devem ser mantidos, somente podendo, no caso das alterações relevantes, ser realizadas mediante aditamento, sob pena de irregularidade:

“Art. 19. Após a expedição do ato autorizativo a instituição deverá manter, no mínimo, as condições informadas ao MEC e verificadas por ocasião da avaliação in loco.

§ 1º Qualquer alteração relevante nos pressupostos de expedição do ato autorizativo deve ser processada na forma de pedido de aditamento, observando-se os arts. 55 e seguintes.

§ 2º A inobservância do disposto neste artigo caracteriza irregularidade, nos termos do art. 11 do Decreto nº 5.773, de 2006.”

Prosseguindo no teor da Portaria Normativa n° 40/2007, cumpre registrar que seu artigo 56 traça as regras para tramitação dos pedidos de aditamento, sendo relevante, para o contexto desta coluna, ressaltar que seu § 5º determina expressamente que o pedido de aditamento deverá, e nem poderia ser diferente, ser decidido pela mesma autoridade que tenha expedido o ato objeto do aditamento:

“Art. 56. O aditamento se processará como incidente dentro de uma etapa da existência legal da instituição ou curso.

§ 1º Qualquer ampliação da abrangência original do ato autorizativo, resguardada a autonomia universitária, condiciona-se à comprovação da qualidade da prestação educacional oferecida pela instituição em relação às atividades já autorizadas.

§ 2º As alterações relevantes dos pressupostos que serviram de base à expedição do ato autorizativo, aptas a produzir impactos significativos sobre os estudantes e a comunidade acadêmica, dependerão de aditamento, na forma dos arts. 57 e 61.

§ 3º As alterações de menor relevância dispensam pedido de aditamento, devendo ser informadas imediatamente ao público, de modo a preservar os interesses dos estudantes e da comunidade universitária, e apresentadas ao MEC, na forma de atualização, posteriormente integrando o conjunto de informações da instituição ou curso a serem apresentadas por ocasião da renovação do ato autorizativo em vigor. (NR)

§ 4º Os pedidos voluntários de descredenciamento de instituição ou desativação do curso se processarão como aditamentos e resultarão na baixa do código da instituição ou curso.

§ 5º O pedido de aditamento será decidido pela autoridade que tiver expedido o ato cujo aditamento se requer, observados os procedimentos pertinentes ao processo originário, com as alterações deste Capítulo.

§ 6º Após análise documental, realização de diligências e avaliação in loco, quando couber, será reexpedida a Portaria de ato autorizativo com a alteração dos dados objeto do aditamento.”

Relevante, ainda, registrar que o inciso III do artigo 57 da referida normativa estabelece claramente que a alteração de abrangência geográfica, mediante credenciamento ou descredenciamento de polos de apoio presencial, deve ocorrer sob a forma de aditamento ao ato de credenciamento institucional, observadas as disposições que regem a oferta da educação a distância, ou seja, o disposto no prefalado Decreto n° 5.622/2006, como estabelece o § 3º do dispositivo em comento:

“Art. 57. Devem tramitar como aditamento ao ato de credenciamento ou recredenciamento os seguintes pedidos:

.....

III - alteração da abrangência geográfica, com credenciamento ou descredenciamento voluntário de pólo de EAD;

.....

§ 2º As hipóteses dos incisos II e III dependem de avaliação in loco e pagamento da taxa respectiva.

§ 3º O aditamento ao ato de credenciamento para credenciamento de pólo de EAD observará as disposições gerais que regem a oferta de educação a distância.”

Conjugando, portanto, as disposições acima transcritas, sobretudo o caput do artigo 10 do Decreto n° 5.622/2006 com o § 5º do artigo 56 e o § 3º do artigo 57, ambos da Portaria Normativa n° 40/2007, republicada em 2010, a conclusão que se apresenta é que os aditamentos referentes aos credenciamentos de polos de apoio presencial devem ser decididos e deferidos pela autoridade responsável pelos respectivos atos de credenciamento, ou seja, o Ministro da Educação.

Todavia, o Conselho Nacional de Educação (CNE), por meio de sua Câmara de Educação Superior (CES), e observando uma tradição iniciada há mais de dez anos, constante da delegação de competência para que as secretarias do Ministério da Educação pratiquem atos de regulação compreendidos no § 4º do artigo 10 do Decreto n° 5.773/2006 – aditamentos – editou a Resolução n° 6/2011, delegando ao Secretário de Regulação e Supervisão da Educação Superior do MEC a competência para “aditamento de atos de credenciamento ou recredenciamento de instituições, nas situações de alteração de endereço ou denominação de instituições já credenciadas e outros da mesma natureza”, nos termos de seu artigo 1º:

“Art. 1º Delegar ao Secretário de Regulação e Supervisão da Educação Superior do Ministério da Educação, por prazo indeterminado, a contar da publicação desta Resolução, competência para a prática de atos de regulação compreendidos no parágrafo 4º do art. 10 do Decreto nº 5.773, de 9 de maio de 2006, visando ao aditamento de atos de credenciamento ou recredenciamento de instituições, nas situações de alteração de endereço ou denominação de instituições já credenciadas e outros da mesma natureza, desde que não importem análise de mérito substancial sobre a natureza dos credenciamentos, previstos na Resolução CNE/CES nº 9, de 14 de junho de 2006, prorrogada pela Resolução CNE/CES nº 14, de 19 de dezembro de 2006, pela Resolução CNE/CES nº 13, de 20 de dezembro de 2007, pela Resolução CNE/CES nº 3, de 10 de fevereiro de 2009, e pela Resolução CNE/CES nº 1, de 13 de janeiro de 2011; e ainda na situação de transferência de mantença de Instituições de Educação Superior – IES, nos termos do Parecer CNE/CES nº 177/2007, previstos na Resolução CNE/CES nº 6, de 4 de setembro de 2007, prorrogada pela Resolução CNE/CES nº 11, de 4 de dezembro de 2007, pela Resolução CNE/CES nº 3, de 3 de julho de 2008, pela Resolução CNE/CES nº 6, de 24 de novembro de 2008, pela Resolução CNE/CES nº 5, de 6 de agosto de 2009, e pela Resolução CNE/CES nº 2, de 13 de janeiro de 2011.”

Necessário registrar que a delegação tem como objeto as “situações de alteração de endereço ou denominação de instituições já credenciadas” ou situações de natureza semelhante, não contemplando, contudo, a alteração de sua abrangência geográfica, situação que não se mostra semelhante à mera alteração de endereço dentro da sede objeto do credenciamento institucional em vigor ou de denominação da instituição de ensino.

Por outro lado, impositivo ainda notar que a Lei n° 9.131/1995, ao estabelecer as atribuições da CES do CNE, assim dispõe, na forma de seu artigo 1º, que alterou a redação do artigo 9º da Lei n° 4.024/1961:

“ Art. 1º Os arts. 6º, 7º, 8º e 9º da Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, passam a vigorar com a seguinte redação:

.....

Art.9º As Câmaras emitirão pareceres e decidirão, privativa e autonomamente, os assuntos a elas pertinentes, cabendo, quando for o caso, recurso ao Conselho Pleno.

§ 1º São atribuições da Câmara de Educação Básica:

.....

§ 2º São atribuições da Câmara de Educação Superior:

a) analisar e emitir parecer sobre os resultados dos processos de avaliação da educação superior;

b) oferecer sugestões para a elaboração do Plano Nacional de Educação e acompanhar sua execução, no âmbito de sua atuação;

c) deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo Ministério da Educação e do Desporto, para os cursos de graduação;

d) deliberar sobre os relatórios encaminhados pelo Ministério da Educação e do Desporto sobre o reconhecimento de cursos e habilitações oferecidos por instituições de ensino superior, assim como sobre autorização prévia daqueles oferecidos por instituições não universitárias;

e) deliberar sobre a autorização, o credenciamento e o recredenciamento periódico de instituições de educação superior, inclusive de universidades, com base em relatórios e avaliações apresentados pelo Ministério da Educação e do Desporto;

f) deliberar sobre os estatutos das universidades e o regimento das demais instituições de educação superior que fazem parte do sistema federal de ensino;

g) deliberar sobre os relatórios para reconhecimento periódico de cursos de mestrado e doutorado, elaborados pelo Ministério da Educação e do Desporto, com base na avaliação dos cursos;

h) analisar questões relativas à aplicação da legislação referente à educação superior;

i) assessorar o Ministro de Estado da Educação e do Desporto nos assuntos relativos à educação superior.

§ 3º As atribuições constantes das alíneas d, e e f do parágrafo anterior poderão ser delegadas, em parte ou no todo, aos Estados e ao Distrito Federal.

§ 4º O recredenciamento a que se refere a alínea e do § 2º deste artigo poderá incluir determinação para a desativação de cursos e habilitações."

Verifica-se, portanto, que o mencionado órgão colegiado, nos exatos termos da nova redação dada ao artigo 9º da Lei n° 4.024/1961, tem competência para “deliberar sobre a autorização, o credenciamento e o recredenciamento periódico de instituições de ensino superior, inclusive de universidades, com base em relatórios e avaliações” apresentadas pelo MEC, sem, contudo, possuir competência para decidir tais processos e emitir atos autorizativos, tanto que seus pareceres não credenciam ou recredenciam instituições de ensino, limitando-se a se manifestarem favoravelmente ou não ao pedido formulado.

Com efeito, a decisão sobre o acolhimento ou não da manifestação do referido colegiado e sua homologação e, via de consequência, a edição do ato autorizativo de credenciamento ou recredenciamento, cabe ao Ministro da Educação, como claramente contido no artigo 2º da Lei n° 9.131/1995:

“Art. 2º As deliberações e pronunciamentos do Conselho Pleno e das Câmaras deverão ser homologados pelo Ministro de Estado da Educação e do Desporto.

Parágrafo único. No sistema federal de ensino, a autorização para o funcionamento, o credenciamento e o recredenciamento de universidade ou de instituição não-universitária, o reconhecimento de cursos e habilitações oferecidos por essas instituições, assim como a autorização prévia dos cursos oferecidos por instituições de ensino superior não-universitárias, serão tornados efetivos mediante ato do Poder Executivo, conforme regulamento.”

Deste modo, conforme restou demonstrado ao longo deste texto, a competência para a prática dos atos de credenciamento de instituições de ensino superior para oferta de educação a distância e, por conseguinte, dos atos de aditamento para alteração de abrangência geográfica, está atribuída ao Ministro da Educação, de modo que, a teor do disposto no artigo 12 da Lei n° 9.784/1999, caberia à referida autoridade delegar ao Secretário de Regulação e Supervisão da Educação Superior do MEC competência para a prática, ainda que provisória, dos atos de aditamento relativos ao credenciamento de polos de apoio presencial:

“Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.”

Desse modo, levando em conta o contexto normativo ora trazido, parece emergir clara a conclusão de que não poderia a Câmara de Educação Superior do CNE delegar competência atribuída ao Ministro da Educação para que o Secretário de Regulação e Supervisão da Educação Superior do MEC praticasse, ainda que de forma provisória, os atos de alteração de abrangência da área de atuação das instituições credenciadas para oferta de educação a distância, constantes do credenciamento de polos de apoio presencial, por se tratarem, como acima exposto, de aditamento ao credenciamento originário das instituições em comento.

Qualquer crítica, dúvida ou correções, por favor, entre em contato com a Coluna Educação Superior Comentada, por Gustavo Fagundes, que também está à disposição para sugestão de temas a serem tratados nas próximas edições.

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Legislação

DECRETO N.º 5.622, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2005

Regulamenta o art. 80 da Lei nº9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.


DECRETO N.º 5.773, DE 09 DE MAIO DE 2006

Dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e seqüenciais no sistema federal de ensino.

DOU Nº 10/5/2006, SEÇÃO 1, P 6/10


DECRETO N.º 6.303, DE 12 DE DEZEMBRO DE 2007

Altera dispositivos dos Decretos n.ºs 5.622, de 19 de dezembro de 2005, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, e 5.773, de 9 de maio de 2006, que dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e seqüenciais no sistema federal de ensino.
(Diário Oficial, Brasília, 13-12-2007 – Seção1, p.4/5.)


PORTARIA NORMATIVA Nº 40, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2010

Institui o e-MEC, sistema eletrônico de fluxo de trabalho e gerenciamento de informações relativas aos processos de regulação, avaliação e supervisão da educação superior no sistema federal de educação, e o Cadastro e-MEC de Instituições e Cursos Superiores e consolida disposições sobre indicadores de qualidade, banco de avaliadores (Basis) e o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) e outras disposições.

(*) Republicada por ter saído, no DOU nº 239, de 13-12-2007, Seção 1, págs. 39 a 43, com incorreção no original.


LEI Nº 9.131, DE 24 DE NOVEMBRO DE 1995

Altera dispositivos da lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, e dá outras providências


PORTARIA SERES Nº 347, DE 24 DE ABRIL DE 2017

A Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (Seres) poderá expedir atos autorizativos em caráter provisório, para credenciamento de polos de apoio presencial, em processos de aditamento ao ato de credenciamento EAD.