Por: ABMES

Educação Superior Comentada | A caducidade dos atos autorizativos, seus prazos e sua caracterização

13/06/2018

Na edição desta semana, o consultor jurídico da ABMES, Gustavo Fagundes, explica sobre os atos autorizativos que permitem a oferta de cursos superiores de graduação. Segundo o especialista, eles estão sujeitos à verificação do fenômeno da caducidade, que é, segundo ele, a perda do direito desta oferta pela inércia da instituição beneficiária

A legislação vigente prevê, claramente a caducidade dos autos autorizativos, em decorrência da não efetiva implantação dos cursos superiores, assim entendida a impossibilidade de sua implantação depois de determinado prazo, pelo não exercício do direito de implantação do curso autorizado dentro do prazo estabelecido nas normas vigentes.

Caducidade, ou decadência, no ensinamento de Fredie Didier, seria a “perda do direito potestativo em razão de seu não exercício no prazo legal ou contratualmente estabelecido”.

Seria, assim, a perda do direito de ofertar um curso superior legalmente autorizado pelo não exercício deste direito dentro do prazo legal, ou seja, pela não efetiva implantação do curso dentro do período concedido pelas normas legais vigentes para isto.

Para entendimento deste conceito, vamos nos ater à legislação mais recente, concentrando nossa análise no <a href="http://abmes.org.br/legislacoes/detalhe/89/decreto-n.-5.773" target="_blank">Decreto n°. 5.773/2006</a> e normas posteriores.

Considerando o balizamento temporal proposto, iniciamos nossa análise pela figura da caducidade trazida pela redação original do artigo 68 do Decreto n° 5.773/2006:

“Art. 68. O requerente terá prazo de doze meses, a contar da publicação do ato autorizativo, para iniciar o funcionamento do curso, sob pena de caducidade.

Parágrafo único. Nos casos de caducidade do ato autorizativo e de decisão final desfavorável em processo de credenciamento de instituição de educação superior, inclusive de curso ou campus fora de sede, e de autorização de curso superior, os interessados só poderão apresentar nova solicitação relativa ao mesmo pedido após decorridos dois anos contados do ato que encerrar o processo.”

Desse modo, a previsão originalmente contida no artigo 68 do Decreto n°. 5.773/2006 previa a caducidade do ato autorizativo no prazo de 12 (doze) meses, contado da data de sua publicação, prevendo, ainda, a imposição de quarentena de 2 (dois) anos para apresentação de pedido de autorização do mesmo curso, prazo este contado a partir do ato de encerramento do processo.

Ocorre que expressão “para iniciar o funcionamento do curso” deixava margens para dúvidas e interpretações distintas, de modo que, no ano seguinte, foi editado o <a href="http://abmes.org.br/legislacoes/detalhe/90/decreto-n-6.303" target="_blank">Decreto n° 6.303/2007</a>, com a inclusão do parágrafo 2º ao artigo 68 do Decreto n° 5.773/2006, nos seguintes termos:

“Art. 68. O requerente terá prazo de doze meses, a contar da publicação do ato autorizativo, para iniciar o funcionamento do curso, sob pena de caducidade.

§ 1o Nos casos de caducidade do ato autorizativo e de decisão final desfavorável em processo de credenciamento de instituição de educação superior, inclusive de campus fora de sede, e de autorização de curso superior, os interessados só poderão apresentar nova solicitação relativa ao mesmo pedido após decorridos dois anos contados do ato que encerrar o processo.

§ 2o Considera-se início de funcionamento do curso, para efeito do prazo referido no caput, a oferta efetiva de aulas.”

Buscava a modificação introduzida pelo <a href="http://abmes.org.br/legislacoes/detalhe/90/decreto-n-6.303" target="_blank">Decreto n°. 6.303/2007</a>, neste particular, tornar claro o conceito da expressão “início do funcionamento do curso”, que, ao menos para efeito da verificação do prazo para caducidade do ato autorizativo, passou a ser entendida como “a oferta efetiva de aulas” no curso superior autorizado.

Assim, durante quase 10 (dez) anos esse entendimento restou remansoso, sendo evidente que, para evitar a caducidade do ato autorizativo de um curso superior, era necessário que, no máximo em 12 (doze) meses, contados da publicação do ato autorizativo, houvesse a oferta efetiva de aulas, ou seja, alunos devidamente matriculados e atividade acadêmica efetiva no âmbito do curso.

Bastava, portanto, que ocorresse o início das aulas para que restasse afastado o risco de caducidade do ato autorizativo, sem exigência de sua continuidade.

Em 2016, contudo, o artigo 68 do Decreto n° 5.773/2006, com a redação que lhe fora dada pelo Decreto n° 6.303/2007, recebeu alteração por força da edição do <a href="http://abmes.org.br/legislacoes/detalhe/1855/decreto-n-8.754" target="_blank">Decreto n° 8.754/2016</a>, passando a adotar a seguinte redação:

“Art. 68. O requerente terá prazo de vinte e quatro meses, contado da data de publicação do ato autorizativo, para iniciar o funcionamento do curso, sob pena de caducidade.

§ 1o Nos casos de caducidade do ato autorizativo e de decisão final desfavorável em processo de credenciamento de instituição de educação superior, inclusive de campus fora de sede, e de autorização de curso superior, os interessados só poderão apresentar nova solicitação relativa ao mesmo pedido após decorridos dois anos contados do ato que encerrar o processo.

§ 2o Considera-se início de funcionamento do curso, para efeito do prazo referido no caput, a oferta efetiva de aulas.

§ 3º Considera-se caducidade também a interrupção da oferta efetiva de aulas pelo prazo estabelecido no caput.

§ 4º A interrupção da oferta efetiva de aulas de todos os cursos pelo prazo estabelecido no caput ensejará cassação da autorização de funcionamento da instituição de educação superior.”

A nova regra para incidência da caducidade dos atos autorizativos sofreu mudanças significativas com a edição do Decreto n° 8.754/2016, a iniciar pelo prazo, que foi duplicado, passando a ser de 24 (vinte e quatro) meses, mantendo-se, naturalmente, o início da contagem na data de sua publicação.

As outras duas modificações foram mais efetivas, ao prever que a caducidade também seria verificada se, mesmo com a oferta efetiva do curso no prazo estipulado, ocorresse a interrupção desta pelo por 24 (vinte e quatro) meses, e que a interrupção da oferta efetiva de todos os cursos ensejaria a cassação do credenciamento da instituição de educação superior (§§ 3º e 4º do artigo 68 do Decreto n° 5.773/2006, com a redação dada pelo Decreto n° 8.754/2016).

No final do ano de 2017, foi editado o <a href="http://abmes.org.br/legislacoes/detalhe/2289" target="_blank">Decreto n° 9.235/2017</a>, que trouxe diversas alterações ao contexto normativo aplicável no âmbito do sistema federal de ensino, revogando, de forma expressa, os anteriormente mencionados Decreto n° 5.773/2006, n° 6.303/2007 e n° 8.754/2016.

A figura da caducidade, antes aplicada de modo automático nas situações em que não ocorresse o início efetivo das atividades de um curso superior no prazo de 24 (vinte e quatro) meses, contado da publicação de seu ato autorizativo, ou quando se verificasse a suspensão de sua oferta efetiva por igual período, embora ainda presente, passa a ser declarada no âmbito de processo administrativo de supervisão, como demonstram, claramente, os artigos 60 e 61 do Decreto n° 9.235/2017:

“Art. 60. A ausência ou a interrupção da oferta efetiva de aulas, por período superior a vinte e quatro meses, ensejará a abertura de processo administrativo de supervisão, que poderá resultar na cassação imediata do ato autorizativo do curso, nos termos do Capítulo III.

§ 1º A ausência ou a interrupção da oferta efetiva de aulas de que trata o caput se caracterizam pela não abertura de processo seletivo para admissão de estudantes e pela ausência de estudantes matriculados.

§ 2º Para fins do disposto no caput, considera-se início de funcionamento do curso a oferta efetiva de aulas. 

§ 3º Nas hipóteses de cassação do ato autorizativo previstas no caput, os interessados poderão apresentar nova solicitação relativa ao mesmo pedido, observado calendário definido pelo Ministério da Educação.

Art. 61. A ausência da oferta efetiva de aulas de todos os cursos de graduação de uma IES, por período superior a vinte e quatro meses, contado da data de publicação do ato autorizativo, ensejará a abertura de processo administrativo de supervisão, que poderá resultar na cassação imediata do ato autorizativo institucional e dos cursos, nos termos do Capítulo III.”

Além da alteração já mencionada, outro aspecto fundamental foi a alteração do conceito da oferta efetiva de aulas, que passou a ser caracterizada, claramente, pela abertura de processo seletivo para admissão de estudantes ou pela existência de estudantes matriculados.

Vale dizer, havendo oferta do curso superior em processo seletivo regular, ainda que sem ingresso de novos alunos, ou havendo estudantes matriculados no curso superior, estará devidamente caracterizada sua oferta efetiva e regular, não se configurando, em qualquer desses casos, a possibilidade de caducidade do ato autorizativo.

Destarte, a caracterização da ausência ou interrupção de oferta efetiva de aulas somente ocorrerá quando, pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses, cumulativamente, não ocorrer a oferta do curso em processo seletivo para admissão de estudantes e não houver alunos regularmente matriculados, nos exatos termos do disposto no § 1º do artigo 60 do Decreto n° 9.235/2017.

Este entendimento fica corroborado quando, no inciso III do artigo 72 do mesmo decreto, encontramos a previsão de a ausência ou interrupção de oferta efetiva de aulas por período superior a 24 (vinte e quatro) meses, observada a caracterização acima delimitada, configura irregularidade administrativa passível de sancionamento:

“Art. 72. Serão consideradas irregularidades administrativas, passíveis de aplicação de penalidades, nos termos deste Decreto, as seguintes condutas:

.....

III - a ausência ou a interrupção da oferta efetiva de aulas por período superior a vinte e quatro meses;”.

Outra alteração fundamental foi a extinção da figura da “quarentena”, de modo que, cassada a autorização de funcionamento de curso superior pela ausência ou interrupção de oferta efetiva de aulas, poderá o interessado apresentar novo pedido de autorização no momento seguinte de abertura do calendário para ingresso de processos regulatórios.

Desse modo, podemos concluir que, embora mantida a figura da caducidade dos atos autorizativos, inicialmente com aplicação imediata, e, em seguida, a ser aplicada mediante processo administrativo de supervisão e sancionamento, os prazos e as condições objetivas para sua aferição foram sofrendo modificações ao longo dos últimos 10 (dez) anos, como demonstrado, abaixo, de forma esquematizada:

1º momento: texto original do Decreto n° 5.773/2006: prazo de 12 (doze) meses para iniciar o funcionamento do curso, sob pena de caducidade;

2º momento: Decreto n° 5.773/2006, com redação dada pelo Decreto n° 6.303/2007: prazo de 12 (doze) meses para iniciar o funcionamento do curso, sob pena de caducidade, caracterizado este início pela oferta efetiva de aulas;

3º momento: Decreto n° 5.773/2006, com redação dada pelo Decreto n° 8.754/2016: prazo de 24 (vinte e quatro) meses para iniciar o funcionamento do curso, sob pena de caducidade, caraterizado este início pela oferta efetiva de aulas; e

4º momento: Decreto n° 9.235/2017: vedada a ausência ou interrupção da oferta efetiva de aulas por período superior a 24 (vinte e quatro) meses, caracterizada a oferta efetiva pela oferta de processo seletivo para admissão de estudantes ou pela existência de alunos matriculados no curso.

Para fins de aplicação prática, podemos adotar, basicamente, os seguintes parâmetros:

a) Cursos que não tenham iniciado seu funcionamento no prazo de 12 (doze) meses, contado da publicação do ato autorizativo, desde que o vencimento deste prazo tenha ocorrido até 11 de maio de 2016, data de publicação do Decreto n° 8.754/2016 tem seu ato autorizativo atingido pela caducidade;

b) Cursos que não tenham iniciado seu funcionamento no prazo de 24 (vinte e quatro) meses, contato da publicação do ato autorizativo, desde que o vencimento deste prazo tenha ocorrido até 18 de dezembro de 2017, data da publicação do Decreto n° 9.235/2017, tem seu ato autorizativo atingido pela caducidade; e

c) A partir de 18 de dezembro de 2017, a caducidade somente poderá ser decretada por meio de processo administrativo de supervisão, e desde que não tenha havido a oferta efetiva de aulas por período superior a 24 (vinte e quatro) meses, observada a caracterização desta, modificada pelo § 1º do artigo 60 do Decreto n° 9.235/2017.

Desse modo, conquanto tenhamos observado algumas alterações, de menor ou maior relevância, no prazo e na caracterização da caducidade dos atos autorizativos, acredito que o sequenciamento temporal ora trazido é capaz de permitir um entendimento adequado do instituto e de sua aplicabilidade a partir da publicação do Decreto n° 5.773/2006 até o regramento jurídico ora vigente.

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Qualquer crítica, dúvida ou correções, por favor, entre em contato com a <a href="mailto:gustavo@ilape.edu.br" style="box-sizing: border-box; background-color: transparent; color: rgb(0, 150, 65); text-decoration-line: none; outline: 0px;">Coluna Educação Superior Comentada, por Gustavo Fagundes</a>, que também está à disposição para sugestão de temas a serem tratados nas próximas edições.

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